Переосмысление политики США в отношении России и ее соседей

Политика США и отношения с Россией превратились в политический футбол. Демократы и республиканцы предлагают диаметрально противоположные взгляды на то, вмешивалась ли и как Россия в американские выборы 2016 года, была ли вовлечена кампания Трампа и угроза нынешнего и будущего вмешательства Москвы в американские выборы. Партийные разногласия по поводу фактов находят свое отражение в противоречивых докладах комитетов Палаты представителей и расходящихся текущих расследованиях в комитетах Сената. Ожесточенные партийные разногласия по поводу России раскололи как исполнительную, так и законодательную ветви власти в Вашингтоне и привели к дисфункциональному подходу и отсутствию согласованной российской политики.
Уильям Х. Хилл

В этих условиях два недавних открытых письма в Politico – “пришло время пересмотреть нашу политику в отношении России” (подписано более чем сотней ведущих американских экспертов по России) и “нет, сейчас не время для очередной перезагрузки России” (подписано более чем тридцатью другими столь же уважаемыми экспертами) – являются желанной инъекцией здравого смысла и признания реальности в эмоциональной и перегретой дискуссии. Можно надеяться, что этот предметный обмен мнениями послужит началом практической дискуссии о том, какие цели преследуют Соединенные Штаты в своих отношениях с Россией и как они могут быть достигнуты на практике.

Трудно не согласиться с оценкой первой, более крупной группы относительно низкого состояния американо-российских отношений и с направленностью их шести широких предписаний в отношении политики США. Они предлагают реалистичное, сбалансированное сочетание противостояния и противодействия неприемлемому поведению России, в то же время поддерживая диалог, направленный на предотвращение недоразумений и поиск взаимоприемлемых решений общих проблем. Особенно важно подчеркнуть содержащееся в письме замечание о том, что взаимодействие и диалог с Москвой не являются наградой, которую следует отвергать в качестве ответа на действия, которые нам не нравятся. Именно во времена серьезных разногласий дипломатические контакты наиболее необходимы.

Я полагаю, что критики первого письма имеют больше общего со своими коллегами, чем можно было бы предположить по резкой формулировке их ответа. Критики совершенно справедливо отмечают, что диалог не может увенчаться успехом без содержательных, конструктивных ответов Москвы, которые зачастую так и не были получены. Они также подчеркивают важность защиты ценностей и норм международного поведения, которые имеют решающее значение для благополучия и целостности нашей внутренней системы. Наконец, как отмечают подписанты, не совсем ясно, являются ли США нужна другая политика России, или просто последовательная, непротиворечивая, непротиворечивая политика. Это дискуссия, которая нуждается в дальнейшем развитии и отражении в формулировании политики США в отношении России, независимо от того, какая администрация будет у власти в следующем году.

Однако главное, сохраняющееся препятствие на пути улучшения американо-российских отношений не получает должного признания ни в одном из этих открытых писем. Отношения России с бывшими советскими республиками, ныне независимыми государствами и ее ближайшими соседями, вероятно, останутся главным источником разногласий между Вашингтоном и Москвой. Этот регион имеет особое значение для России; мало кто из западных политиков понимает глубину привязанности Москвы. Запад рассматривает эти соседние государства как независимые, суверенные нации. Россия признает их независимость до тех пор, пока это не противоречит российским интересам. Эти факторы делают достижение договоренностей по конфликту на Украине приемлемым как для России, так и для США значительно более сложным, чем по другим региональным вопросам, таким как, например, Сирия или Ливия. По тем же причинам споры о вмешательстве Запада в дела таких государств, как Украина, с большей вероятностью нарушат весь спектр двусторонних отношений с Москвой, чем более отдаленные региональные споры.

Оспариваемый Суверенитет

Когда Советский Союз распался в декабре 1991 года, Соединенные Штаты признали Российскую Федерацию и другие четырнадцать бывших советских республик независимыми, полностью суверенными странами. Политика США и большинства наших союзников с тех пор придерживалась этого принципиального подхода. С момента распада СССР Россия следовала несколько иной линии. Москва действительно быстро признала независимость остальных четырнадцати бывших советских республик. Но даже во времена ельцинской администрации, когда отношения между Вашингтоном и Москвой были самыми тесными, Россия стремилась утвердить особые отношения и особые интересы с этими постсоветскими соседями. Многие россияне называют эти государства “постсоветским пространством” или “ближним зарубежьем” (ближнее зарубежье). Граждане этих государств часто находят эти термины оскорбительными, поскольку они предполагают, что их страны являются чем-то меньшим, чем полностью независимыми и суверенными. В августе 2008 года тогдашний президент Дмитрий Медведев четко обозначил этот российский подход к своим соседям, заявив, что Грузия является частью региона “привилегированных интересов России”.”

С самого начала Ельцин пытался сохранить элементы российского присутствия, влияния и контроля в других бывших советских республиках через Содружество независимых государств (СНГ). Москва предложила сохранить общие вооруженные силы и пограничный контроль. За несколькими исключениями, большинство новых независимых государств отвергли усилия Москвы по более тесной интеграции через СНГ. Аналогичным образом Россия предложила договор о коллективной безопасности бывших советских республик, который был подписан в Ташкенте в мае 1992 года. Не все подписались, а те, кто это сделал, как правило, избегали существенной военной или политической интеграции в Организацию Договора о коллективной безопасности, формально созданную на основе договора десять лет спустя.

Конфликты, возникшие во время распада СССР внутри и между государствами на периферии России, обеспечили Москве еще одно средство сохранения своего присутствия и влияния. В Грузии этнический конфликт вспыхнул в Южной Осетии и Абхазии. В Молдове просоветские (а позже и пророссийские) элиты Приднестровского региона сопротивлялись давлению Кишинева, столицы Молдовы, на независимость от Москвы. Российские войска, оставшиеся в Грузии и Молдове с советских времен, участвовали в боевых действиях и в конечном итоге были назначены миротворческими силами. Россия стала посредником в переговорах по политическому урегулированию всех трех конфликтов. Происхождение российских войск в Грузии и Молдове сегодня является сложной темой, которая часто упрощается, отчасти в попытках кратко объяснить историю.

Россия также содействовала посредничеству в прекращении огня в 1994 году в войне между Арменией и Азербайджаном из-за Нагорно-Карабахского региона последнего, населенного в основном этническими армянами. Россия остается одним из трех сопредседателей Минской группы ОБСЕ, приверженных поиску путей урегулирования этого конфликта. Российские дипломаты и военные также сыграли важную роль в поиске решения затянувшейся гражданской войны в Таджикистане.

На своем западном фланге Москва унаследовала значительное присутствие советских войск в Прибалтике, Литве, Латвии и Эстонии после распада СССР. Под давлением Запада и с помощью стимулов Москва вывела все эти вооруженные силы к концу 1994 года, хотя по-прежнему оставались нерешенными вопросы, касающиеся нескольких крупных военных объектов и статуса советских военных пенсионеров, все еще проживающих в Прибалтике. Москва также продолжала иметь существенные разногласия с Таллином и Ригой по поводу гражданства и статуса проживания этнических русских, оставшихся в Латвии и Эстонии.

Украина всегда была особым случаем для России. Крым и Восточная и Южная Украина содержат высокий процент этнических русских и русскоязычных с русским большинством в Крыму. Российские военные сохранили Черноморский флот со штаб-квартирой в Севастополе в Крыму, а российский военно-промышленный комплекс оставался тесно интегрированным с крупными промышленными объектами Украины, особенно на востоке. Население Крыма в конце 1991 года проголосовало за то, чтобы остаться в составе независимой Украины, но среди местного населения всегда был значительный призыв, часто раздуваемый российскими политиками, такими как мэр Москвы Юрий Лужков, к тому, чтобы Крым покинул Украину и присоединился к России.

Российско-украинские отношения становились все более напряженными в течение первых пяти лет после распада СССР. США сыграли важную роль в том, чтобы убедить Украину отказаться от своего ядерного оружия и систем доставки, что было закреплено Будапештским меморандумом 1994 года. Взамен Украина получила гарантии безопасности от Соединенных Штатов, Соединенного Королевства и России. В начале 1997 года, когда НАТО готовилось принять решение о своем первом расширении, а Киев приближался к соглашению об особых отношениях с НАТО, Ельцин окончательно нормализовал отношения с Украиной и подписал пятнадцатилетний пакт, разрешающий России базировать свой Черноморский флот в Крыму. За прошедшие с тех пор 23 года отношения между Москвой и Киевом неоднократно нагревались и охлаждались.

В течение первого постсоветского десятилетия позиции России и США по отношению к постсоветским соседям Москвы никогда полностью не совпадали, и открытые разногласия не были редкостью. Однако эти разногласия так и не стали достаточно серьезными, чтобы угрожать отношениям сотрудничества между высшими руководителями обеих стран. Например, дружеские отношения между президентами Клинтоном и Ельциным прямо или косвенно привели к поддержке США в ООН российских миротворцев в Абхазии (МООННГ) в обмен (как утверждали некоторые) на поддержку Москвой американской операции на Гаити. Вашингтон поддержал независимость и территориальную целостность Молдовы, но молчаливо поддержал инициативу министра иностранных дел России Примакова 1997 года по московскому меморандуму об урегулировании приднестровского конфликта.

В течение 2000-х годов расширение НАТО, расширение ЕС и глобальная война с терроризмом способствовали гораздо более широкому и глубокому вовлечению и присутствию США и наших союзников в бывших советских государствах на границах России. Американские войска были направлены в Грузию, чтобы помочь в подготовке и оснащении антитеррористических сил. Американские пропагандисты демократии предлагали поддержку “цветных революций” в Грузии, Украине и Кыргызстане в 2003-2005 годах. США помогли сорвать односторонние усилия России по включению долгосрочного военного присутствия в рамках одностороннего мирного соглашения в Молдове. Обещания НАТО в апреле 2008 года о возможном членстве Украины и Грузии предшествовали августовской российско-грузинской войне и признанию Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии. Менее чем за десять лет государства, граничащие с Россией, превратились из региона прерывистого сотрудничества и разногласий в регион прямой конфронтации между Вашингтоном и Москвой.

Перезагрузка отношений администрации Обамы с Россией привела к ряду значительных успехов – новому СНВ, гражданскому ядерному соглашению, созданию Северной распределительной сети для оказания помощи и снабжения возглавляемой США коалиции, воюющей в Афганистане, и другим. Однако перезагрузка не разрешила принципиальных разногласий между США и Россией по поводу характера и потенциальных ограничений суверенитета и независимости граничащих с Россией государств. Путин активизировал свои усилия по созданию евразийских интеграционных проектов, таких как Евразийский экономический союз (ЕАЭС), чтобы противостоять влиянию НАТО, ЕС и Америки/Запада. Разногласия Москвы были не только с Вашингтоном; украинский кризис 2013-2014 годов вырос из отказа России поддерживать более глубокие украинские отношения с Европейским союзом и сопутствующей потери российского влияния.

Украинский кризис 2013-2014 годов, российская аннексия Крыма и продолжающаяся война на Донбассе особенно серьезны и трудноразрешимы, поскольку представляют собой (особенно Крым) недвусмысленное, прямое нарушение соглашений в области безопасности и политических соглашений, по которым государства Европейского/евроатлантического региона жили с 1945 по 2014 год. Хельсинкский Заключительный акт 1975 года, который по сути служил Европейским договором, положившим конец Второй мировой войне, прямо отрицал изменение границ силой. В то время как военные действия происходили внутри государств Европы в течение этого периода, захват Россией Крыма в 2014 году был первым случаем вторжения и территориального завоевания в Европе с начала 1940-х годов.

Действия России на Украине угрожают не только потому, что они поставили под сомнение договоренности и нормы, которые регулировали поведение государств в Европе на протяжении последних полувека и более. Эти действия также свидетельствуют о сохраняющемся базовом понимании Москвой своих интересов и прав во многих граничащих с ней государствах. Таким образом, при определенных обстоятельствах Москва склонна, возможно, даже склонна к повторению подобных действий. Россия вряд ли будет иметь амбиции или планы вторжения в Центральную или Западную Европу, Скандинавию или (в большей степени) на побережье Черного моря. Однако некоторые государства на границе с Россией или вблизи нее – в частности, так называемые “промежуточные государства”, Беларусь, Украина, Молдова, Грузия, Армения и Азербайджан-по большинству признаков остаются частью воспринимаемой Москвой, самопровозглашенной сферы “привилегированных интересов”.”За последние полтора десятилетия Москва проявила готовность применить военную силу в двух из этих государств, когда почувствовала угрозу своим интересам. Существует мало публичных свидетельств того, что это отношение изменилось.

Ничто из этого не следует воспринимать как отказ от основного положения о том, что диалог с Россией необходим и сотрудничество оправдано, когда это отвечает нашим взаимным интересам. Вместо этого мы должны четко представлять себе, где, вероятно, сохранятся наиболее трудноразрешимые, серьезные разногласия между Москвой и Вашингтоном и где могут возникнуть некоторые из наиболее опасных возможностей для непонимания.

Большинство областей конфликта или разногласий между США и Россией, перечисленных в открытых письмах, подвержены какому-либо компромиссу или, по крайней мере, modus vivendi. С другой стороны, наши соответствующие позиции по статусу соседей России в принципе несовместимы. Трудно понять, как можно примирить поддержку полной независимости и суверенитета, с одной стороны, и самоутверждающийся “привилегированный интерес” – с другой.

Таким образом, политика США и Запада в “промежуточных государствах” требует как тонкого, прагматичного подхода, так и глубокого понимания конкретных обстоятельств на местах в каждом государстве. Опыт показывает, что Москва может быть склонна интерпретировать поддержку открытых обществ и демократических практик (таких как конкурентные выборы) или расширение экономического и политического присутствия как угрозу интересам России, а иногда и как угрозу самой России-и действовать соответственно. В то же время некоторые на Западе склонны рассматривать каждую попытку Москвы расширить свои связи с этими государствами или поддержать этническое русское и русскоязычное население как часть кампании политического принуждения и территориального расширения. Некоторые действия Москвы затруднили переубедить тех, кто придерживается этой последней точки зрения.

Но факт остается фактом: у России есть свои интересы в этих странах. Мы в США не согласны с некоторыми способами, которыми Москва определяет эти интересы, и особенно с некоторыми способами, которыми она их преследует. В то же время реальность такова, что Россия-это большое государство, которое граничит с рядом более мелких государств. На протяжении всей истории Россия стремилась навязать свою волю и интересы этим малым государствам, что в значительной степени объясняет подозрительное, часто враждебное отношение к России народов, проживающих на ее границах. Эти исторические воспоминания и враждебность не являются неизбежной судьбой, но они формируют политический и дипломатический контекст, в котором дипломатические представители США будут действовать в обозримом будущем.

Конфликт между Россией и США из-за стран “посередине” не является неизбежным; на самом деле, даже в самые трудные времена после российской аннексии Крыма российские и американские дипломаты работали вместе с удивительной вежливостью и сотрудничеством в решении конфликтов в Молдове и между Азербайджаном и Арменией. Как два из трех сопредседателей переговоров по урегулированию между Арменией и Азербайджаном, американские и российские представители достигли общих позиций, выдвинули общие инициативы и сохранили достойные рабочие отношения, несмотря на геополитическое соперничество, которое, казалось бы, доминирует в двусторонних отношениях. В Молдове с 2015 года российские и американские дипломаты совместно и эффективно участвовали в многосторонних усилиях через ОБСЕ, которые позволили устранить многие практические препятствия на пути урегулирования между Молдовой и ее отколовшимся приднестровским регионом. Это относительно небольшие, ограниченные вопросы, но, тем не менее, важные показатели, которые при наличии правильных условий и подходов могут быть улучшены.

Так как же США и новая/возвращающаяся администрация должны подойти к этому самому чувствительному, сложному вопросу принципиального несогласия с Россией? Могут помочь следующие рекомендации:

-Сделать обсуждение “промежуточных государств” постоянным пунктом повестки дня обсуждения на высшем рабочем уровне между США и Россией. Это способ отметить, объяснить и попытаться понять те действия, действия или политику другой стороны, которые кажутся провокационными или вызывающими беспокойство. Подобная практика имеет прецедент в американо-советских дискуссиях последних лет Холодной войны.

-В этих дискуссиях будьте откровенны с российскими представителями относительно наших принципиальных разногласий с их политикой или действиями, особенно теми, которые направлены на ограничение независимости или суверенитета этих государств. В то же время мы должны заявить о нашей приверженности урегулированию этих разногласий мирным путем, путем переговоров и взаимоприемлемых и взаимосогласованных действий.

-Использовать и при необходимости адаптировать существующие механизмы, такие как Венский документ ОБСЕ 2011 года О мерах укрепления доверия и безопасности (единственное оставшееся соглашение о контроле над обычными вооружениями в Европе) для решения вопросов безопасности, транспарентности и укрепления доверия в этом регионе. Структурированный диалог, введенный не так давно в ОБСЕ, стал бы особенно подходящим форумом для многостороннего обсуждения наших озабоченностей по поводу безопасности и стабильности в регионе.

-Остерегайтесь слишком многообещающих обещаний тем государствам, с которыми у нас хорошие отношения, или вступать в торговую войну с Москвой в тех государствах, где может возникнуть конкуренция. Особенно опасайтесь, что поддержка или помощь США будут втянуты во внутриполитические соревнования или споры.

-Развивать и развивать опыт США в регионе и этих странах. Хотя зачастую подавляющее присутствие России является фактором внутренней политики и международных отношений всех этих государств, условия, история и действующие лица в них чрезвычайно различны. Мы часто переоцениваем влияние Москвы и недооцениваем влияние местных акторов.

-Начать и вести постоянный внутриполитический диалог США о том, как наилучшим образом Вашингтон может содействовать независимости, суверенитету и безопасности этих промежуточных государств, избегая при этом прямого конфликта с Россией. На этот вопрос нет однозначного ответа, но недавний опыт Грузии и Украины говорит о том, что есть пределы тому, как далеко мы готовы зайти, особенно рискуя военной конфронтацией.

-Декларирование принципиальной позиции, а затем вовлечение в “стратегическое выжидание” – не лучшее решение, но и не всегда худшее. США поддерживали независимость прибалтийских государств в течение почти пятидесяти лет, прежде чем они окончательно покинули Советский Союз в 1991 году. Подобное ожидание (надеюсь, не столь долгое) может понадобиться, если Крым будет возвращен Украине.

-Членство в НАТО для Украины и Грузии, вероятно, станет частью более широкого стратегического диалога с Россией по поводу масштабов и военной позиции Альянса. Для практических целей наилучший подход на данный момент, вероятно, выражен в фразе, придуманной одним бывшим американским дипломатом: “не сейчас, но и не никогда.”

Эта дискуссия и эти предложения касаются того, что было и, вероятно, останется особенно чувствительной и сложной предметной областью наших отношений и диалога с Россией. Наши разногласия и разногласия по поводу подхода и действий России в промежуточных государствах, вероятно, сохранятся в обозримом будущем; как заявляют авторы первого открытого письма, это не только позиция Путина, но и позиция России. Предложения, содержащиеся в этом эссе, могут помочь США. избегайте конфронтации и открытого конфликта в наиболее чувствительном для России регионе, где действия всех сторон могут быть особенно подвержены неверному толкованию.

В целом, потребовалось некоторое время, чтобы отношения между США и Россией ухудшились до их нынешнего низкого уровня, и потребуется время, терпение и гибкость, чтобы восстановить их. Независимость, суверенитет, безопасность и стабильность государств на границах России являются не только важными принципиальными вопросами, но и практическими целями, которые необходимо преследовать и защищать в нынешнем неблагоприятном более широком политическом контексте отношений России с Западом. Мы в США не должны и не должны упускать из виду наши принципы, но – как я писал около десяти лет назад:

“… Подозрительная, враждебная манера России воспринимать и реагировать на западное вмешательство в ближнее зарубежье полностью развита и глубоко укоренилась …, и, скорее всего, останется исключительно трудным для оспаривания или изменения. Даже если такие болезненные моменты, как расширение НАТО и противоракетная оборона в Европе, будут успешно решены, чрезвычайная чувствительность Москвы к воспринимаемым геополитическим вызовам в ее ближайшем окружении будет по-прежнему представлять собой серьезный вызов реальному партнерству и сотрудничеству между Россией и ее бывшими противниками в холодной войне. Ибо улучшение в этом отношении зависит не столько от изменений в западном понимании и поведении – какими бы необходимыми и желательными они ни были, – сколько от фундаментальных изменений в том, как российская политическая элита воспринимает и действует на окружающий мир, что является гораздо менее предсказуемым и более длительным историческим процессом.”

Аннексия Россией Крыма и поддержка сепаратистской войны на Донбассе являются прямыми последствиями Западного и российского принципиально разных взглядов на статус “промежуточных государств”.”То, как эти противоборствующие стороны справлялись с этим разногласием в последние годы, является одним из главных препятствий на пути построения конструктивных отношений с Россией. Мы должны стараться, но не должны обманывать себя ожиданиями быстрого или легкого улучшения. Это потребует времени, последовательности, терпения и настойчивости-но прежде всего понимания источника и масштаба этих расходящихся точек зрения.